什么是国际联动机制,在防御自然灾害的情境里,

什么是国际联动机制,在防御自然灾害的情境里,
什么是国际联动机制,在防御自然灾害的情境里,

什么是国际联动机制,在防御自然灾害的情境里,
现代自然灾害以综合型,复合型的方式袭击着人类,越来越成为一种全球性威胁,是全球可持续发展和消除贫困道路上的重大障碍.据联合国开发计划署(UNDP)数据,全球有四分之三的人口所居住地区,自1980年以来曾发生过至少一次地震、热带风暴、洪水或旱灾.斐济认为建立全球防灾减灾联动机制,是从根本上推进全球统一防灾,减灾,救灾行动的必由之路.各个国家和政府通过联合国这个平台,建立起的防灾减灾联动机制对于落实《兵库宣言》中提出的2005-2015年世界减灾战略目标和行动重点具有积极的推动作用.
重大自然灾害所带来的生命和财产损失是极为惨重的.例如,2004年的印度洋海啸夺走了20多万人的生命,2005年巴基斯坦地震死亡人数超过8万.在2008年,缅甸遭受的强热带风暴袭击,导致13.8万多人死亡或失踪,中国的汶川大地震造成的死亡和失踪人数超过8万.此外,欧洲、美国、南亚及拉美等国家和地区也遭受了洪水、飓风或热带风暴的袭击,损失惨重.
自20世纪60年代以来,全球因自然灾害而导致的死亡人数不断上升,其中,发展中国家约占总数的90%.这种情况在一定程度上反映了贫穷、人口压力和环境退化对自然灾害破坏规模的影响.在冲突地区或经济最不发达的地区,自然灾害给人们带来的损失尤为严重.受南亚地震影响,2005年全球自然灾害造成的经济损失约2100亿美元,2006年约250亿美元,2007年约740多亿美元.2006年,联合国前秘书长安南说过：“近十年来,自然灾害引发的各种灾难夺去了60多万人的生命,使24亿多人受到影响,其中大多数是在发展中国家.多年的发展成果毁于一旦,使数以百万计的人们陷入更深的贫穷,更易受到未来自然灾害的伤害.我们现在比以往任何时候都必须加快努力,减少脆弱性.”中国和亚洲是自然灾害多发地区,全球将近80%的自然灾害发生在亚洲,减灾防灾的任务更为艰巨.
防灾减灾并提供人道主义援助是联合国的重要任务之一.联合国已经为此建立起相应的机构,并制定了国际减灾战略.联合国的减灾战略和减灾机制在印度洋海啸之后得到进一步加强.经历了2008年四川大地震之后,联合国减灾战略及联合国在这一领域的作用更显得意义重大.
（一）联合国的救援和减灾机构
防灾减灾是联合国人道主义事务的一个重要部分.1992年,为了加强联合国对紧急事件和自然灾难的快速反应能力,协调联合国体系内和其他方面的人道主义活动,联合国设立了“人道主义事务部”,并在1998年将其改组为“人道主义事务协调处（Office for the Co?ordination of Humanitarian Affairs）”.该部的主要任务是协调国际各人道主义救援机构的行动,减轻人类在灾害和紧急情况下面临的痛苦,保证人权,促进灾害的防备和预防,并寻求可持续的解决办法.该机构还负责协调联合国业务机构外地特派团发出的需求评估；发布机构间呼吁,为人道主义援助筹资；组织捐助者会议和后续安排；监测对呼吁的捐助反应；发表捐助报告和了解进展情况,等等.
主管人道事务的副秘书长负责对协调处的领导,并兼任联合国紧急救济协调员.人道主义协调处的决策机构是由联合国各救援机构负责人组成的“机构间常设委员会”.国际红十字会及红新月会等重要的非政府人道救援组织也参与了该委员会的工作.该委员会负责制定人道救援政策,进行机构间协调,解决各机构间出现的分歧.此外,联合国还设有“国际减少灾害战略秘书处”,负责协调各方面的减灾活动,旨在为全球提供一个共商减灾战略的平台.
联合国人道主义事务协调处在“紧急救援司”之下设有灾害评估协调小组,由各国救灾专家组成,随时待命,一旦紧急情况发生,小组专家便可应有关国家要求在数小时内赶赴灾区,对灾情和急需的帮助进行评估,并对救援工作进行协调.“紧急救援司”还设立了应对环境灾害、城市搜救及协调军队和民防力量的救灾部门.此外,在许多易受灾的发展中国家,联合国建立了由驻地协调员领导的联合国各机构国家一级代表组成的联合国灾害管理队,一旦遇到紧急情况可就地协调救济活动.联合国减灾救灾方面的资金,全部来自会员国和其他方面的自愿捐助.联合国人道主义事务协调厅建立了一项“中央应急基金Central Emergency Response Fund (CERF)”,以便对突发灾害作出快速反应,减轻生命财产损失.
联合国的紧急救援通报机制、人道主义募捐“联合呼吁程序（“The Consolidated Appeals Process,CAP”）以及“中央应急基金”等,是联合国防灾、减灾、救灾机制的重要组成部分.由于建立了应对灾害的机制,每当世界各地有紧急灾难发生时,联合国救援机构都能迅速介入,展开积极的救援工作.长期以来,联合国在这一领域逐步建立和完善了相关的制度,积累了丰富的经验,汇集了全球的专业人力与资源,这些资本使联合国能在这一领域发挥重要的作用.在印度洋海啸发生后,联合国人道主义协调厅官员在接受采访时说：“联合国系统拥有许多人道救援专门机构,救灾架构完善,这是其他任何一个国际组织都不具备的.”.
（二）联合国的减灾战略与目标
回顾历史可以看到,在制定和推动减灾战略方面,联合国作出了巨大的努力.1987年12月,联合国大会曾通过决议,将1990~2000年定为国际减少自然灾害十年.十年的目标之一是鼓励提高国家能力,减少在灾害面前无能为力的状况.减灾十年还努力加强国际合作,尤其是减少发展中国家自然灾害造成的生命损失、经济破坏和社会混乱.1994年,联合国在日本横滨举行了第一届减灾世界会议,通过了《横滨战略及其行动计划》,为会员国制定了防灾、备灾、减灾战略.该会议被称为国际减灾的里程碑,《横滨战略》也被称为减灾领域的国际蓝图.
联合国的减灾战略有10项原则,其要点包括：灾害预防和防备对于降低救灾赈济是至关重要的；灾害预防和防备应该被看做是国家、区域、双边、多边和国际各级发展政策和发展规划的组成部分；发展和加强预防、减少灾害的能力是当务之急；早期预警以及利用包括广播服务在内的电信手段有效地预警,是灾害预防和防备取得成功的关键因素；只有在地方社区、国家政府、区域和国际各级参与的情况下,预防性措施才会取得最好效果；通过对整个社区进行适当教育和培训,采用侧重目标群体的适当发展设计和发展格局,才能降低脆弱度.
在2005年日本兵库世界减灾问题国际会议上,168个国家年通过了《兵库宣言》和《兵库行动框架》,对《横滨战略及其行动计划》进行了更新,确定了2005~2015年的世界减灾战略目标和行动重点.《兵库行动框架》进一步强调应使减灾观念纳入到今后的可持续发展行动中,加强减灾体系建设,建立应对灾害的早期预警系统,提高减灾能力,降低灾后重建阶段的风险.联合国希望“行动框架将会有助于降低未来10年全球蒙受自然灾害的风险,使10年后的世界更安全,并有可能使未来10年自然灾害导致的死亡人数比过去10年降低一半.”
《兵库行动框架》为2005~2015年全球减灾工作确立了战略目标和5个行动重点.这些重点分别是：①确保减灾成为各国政府和地方政府部门工作重心之一；②识别、评估和监测灾害风险,增强早期预警能力；③利用知识、创新和教育在各级机构中培养安全和抗灾意识,在各个层面上营造注重安全和抗灾的文化；④减少潜在的灾害危险因素；⑤增强准备能力,确保对灾害作出有效反应.《宣言》和《框架》强调必须在一切层面,包括从个人到国际一级,培养防灾抗灾的氛围,并推动制定与之相关的、属于必要投资性质的灾前战略,通过降低社会的脆弱度缓解各种危害带来的苦难.必须进一步加强国家和社区的抗灾能力,建立以人为本的预警系统,开展风险评估、教育和采取其他主动积极的、综合全面的、顾及多种危害和吸收多部门参与的活动,减少未来的风险和降低脆弱度.
《兵库行动框架》提出的预期成果是：“在生命以及社区和国家的社会、经济和环境资产方面大幅度减少灾害损失”.《框架》提出,要实现这一成果,政府、区域组织和国际组织、包括志愿人员在内的民间社会、私营部门和科学界等所有有关行为者,都必须作出充分的承诺并参与.会议决定通过以下战略目标,包括：更有效地将灾害风险因素纳入各级的可持续发展政策、规划和方案,同时特别强调防灾、减灾、备灾和降低脆弱性；在各级特别是在社区一级发展和加强各种体制、机制和能力,以便系统地加强针对危害的抗灾能力.同时,系统地将减少风险办法纳入受灾害影响社区的应急准备和恢复方案的设计之中.联合国的减灾战略主要强调减灾、防灾、救援应该是可持续发展的一部分,是国家发展战略的一个重要部分,是各个部门和各种行为体共同关注和参与的事情.
1989年12月,联合国决定每年10月的第二个星期三为国际减灾日.2006~2007年国际减灾日的主题是“减灾从学校抓起”（Disaster Risk Reduction Begins at School）.设立这一主题的目的主要是强调学校要加强减灾教育,提高校舍的安全性.2008~2009年国际减灾日的主题是“让医院免于灾害（Hospitals Safe from Disasters）”.秘书长在2008年的国际减灾日致辞中说：在自然灾害格外严重的一年里,在适逢南亚地震三周年之际,在我们对那次灾害以及今年汶川地震和缅甸热带风暴造成的伤亡仍然记忆犹新之际,我们纪念2008年国际减灾日.这个时刻“更适宜我们总结经验和教训”.秘书长敦促各国政府和各个部门加强落实《兵库行动框架》,共同致力于减灾防灾“这项生死攸关的任务”.在经历了2008年巨大灾害之后,对灾害多发会员国来说,加强宣传、推广和落实联合国的减灾战略具有重要意义.
（三）联合国在减灾领域的经验和资源
联合国的减灾战略和救灾援助是多方面的,资金上的援助只是一个方面.联合国人道主义援助中的一部分便是为遭受自然灾害的国家募集救援资金.联合国的中央应急基金自2006年3月至2008年9月三年时间里,为65个国家的1000多个项目提供了约9.76亿美元的人道主义基金援助.在2008年（9月截止）,77个会员国、一个观察员国和6个民间组织承诺提供4.32亿美元的中央应急基金.在这一年里,中央应急基金已为47个国家提供了2.477亿美元的快速应急捐助,为19个资金不足的国家提供了1.19亿美元援助,一共资助了300多个人道主义项目.
欧洲发达国家是联合国中央应急基金的主要捐助者.截止到2008年9月,向联合国捐助最多的前20个国家中,除韩国外,其余均为欧美发达国家.中国捐助了50万美元,排第22位.美国捐助了5万美元,排第41位.中国既是联合国人道主义援助的受援国,也是捐助国.在四川大地震后,联合国向中国提供了价值1700万美元的援助,其中包括灾害发生后从联合国中央应急基金里调拨的800万美元紧急人道主义援助.
在防灾减灾领域,国际援助是多渠道的,联合国只是其中的一部分.大量援助是通过双边和其他国际组织、非政府组织等渠道进行的.联合国能发挥重要的协调作用,但这种作用也是有限的.联合国紧急募捐呼吁就经常面临资金不足的情况.例如,联合国为援助缅甸发起了紧急募捐呼吁,但有接近50%的资金需求没有得到满足.
联合国为防灾减灾所起的作用,主要是在全球层面推动国际减灾战略.作为一个国际减灾平台,联合国在减灾防灾的宣传、动员、教育和交流方面,在灾害评估、监测、通报方面都具有丰富的经验和资源方面的优势.例如,在印度洋海啸发生后,联合国除了发起大规模的捐助和救援行动外,还开展了一系列信息交流、学术研讨、减灾培训、建立国际灾害预警系统等方面的活动.
例如,2007年联合国开发计划署（UNDP）和中国民政部、商务部国际经济技术交流中心合作开展了“灾害风险管理项目”,旨在帮助公众提高防灾意识,以更好地应对自然灾害并减少灾害可能造成的损失和伤亡.2008年四川地震发生后,联合国将2005年巴基斯坦地震和2004年印度洋海啸灾害中所得出的经验教训用于协助中国的灾后重建工作.联合国减灾秘书处还拟制定《成都减灾纲要》,并在全球推广.联合国亚太经社会在机构改革中还专门成立了减灾司,将减灾合作升级为重点领域,希望利用自身的资源优势、技术专长和专业经验开展减灾领域的培训与研讨等.